Et begrep som går igjen når man snakker om offentlige innkjøp, er terskelverdier. Hva er egentlig disse og hvilke terskler er det snakk om?
Først må vi se på selve regelverket, og hvordan det er bygget opp. Vi tar her for oss Forskrift om offentlige anskaffelser, heretter bare benevnt som FOA, siden dette er den delen av regelverket som dekker majoriteten av norske anskaffelser. I tillegg er dette også den strengeste av de gjeldende forskriftene.
Strukturen i FOA er slik at den består av flere deler. Del I til del V. Det finnes også en del VI, men den sier bare noe om ikrafttredelse og overgangsregler, og er irrelevant i denne sammenhengen. Videre er det slik at del I inneholder de grunnleggende reglene som gjelder for alle anskaffelser, mens de andre delene fungerer som supplering og har konkrete regler knyttet til selve gjennomføringen av konkurransen.
Dernest kommer del II som omhandler konkurranser for alle oppdragsgivere unntatt statlige myndigheter. Del III omhandler anskaffelser for alle typer oppdragsgivere. Del IV og V handler om hhv. helse- og sosialtjenester og plan- og designkonkurranser. Disse to delene er ikke så viktige når vi nå skal konsentrere oss om terskelverdier, fordi de handler mest om selve gjennomføringen av slike konkurranser.
Terskelverdien, og hvilken type anskaffelse det er snakk om, bestemmer hvilken av de forskjellige delene av forskriften som gjelder. Og fra del I til del III er det slik at reglene blir strengere og strengere. Terskelverdien handler altså om kontraktens verdi i kroner og øre, og jo høyere verdi, desto strengere regler.
Ulike terskelverdier i ulike anbudskonkurranser
Forskjellige bransjer har forskjellige kostnadsnivå knyttet til det vi kan se på som relativt små kontrakter. Dette gjør at en kontrakt om kjøp av kontorrekvisita, og en kontrakt om oppføring av et bygg, nødvendigvis må ha forskjellige terskelverdier, for at det skal være formålstjenlig med tilsvarende strenge regler.
Hvilke terskelverdier er det som gjelder?
For alle anskaffelser mellom 100 000,- og 1,3 MNOK gjelder del I. Dette gjelder alle typer oppdragsgivere og alle typer anskaffelser. Ut fra dette kan vi også utlede at anskaffelser under 100 000,- er unntatt regelverket i sin helhet, og oppdragsgiver kan nesten gjøre som han vil, med trykk på nesten. Vi kommer tilbake til dette senere i artikkelen.
Hvis oppdragsgiveren ikke er en statlig myndighet (dvs. kommune, fylkeskommune, kommunalt foretak, sykehusforetak osv.), og skal kjøpe varer og tjenester for mellom 1,3 og 2,05 MNOK, så gjelder del II. For bygg- og anleggskontrakter på mellom 1,3 og 51,5 MNOK, gjelder også del II. For en oppdragsgiver som er en statlig myndighet, gjelder del III for anskaffelser av varer og tjenester for over 1,3 MNOK. For kjøp av helse- og sosialtjenester under 7,2 MNOK, gjelder del I, mens for helse- og sosialtjenester over 7,2 MNOK, gjelder del IV.
For såkalte særlige tjenester mellom 1,3 og 7,2 MNOK gjelder også del II. Men det som er spesielt med kjøp av slike tjenester over 7,2 MNOK, er at de skal kunngjøres etter reglene i del III, men de kan gjennomføres etter reglene i del II. Pussige greier.
Men det er ikke bare typen virksomhet som anskaffer som bestemmer hvilke regler som gjelder. Vi skal ikke gå i detalj på dette her, men en kommune er jo vanligvis underlagt FOA. Dersom kommunen skal inngå en kontrakt som karakteriseres slik at den faller inn under reglene for forsyning, så kan kommunen benytte reglene i forsyningsforskriften.
Dette kan f.eks. være hvis kommunen skal bygge et nytt vannrenseanlegg.
De praktiske konsekvensene av del I, II og III
Oppdragsgiver kan, med utgangspunkt i del I, gjennomføre konkurranser ved å invitere minimum tre leverandører.
Konkurranser med utgangspunkt i del II skal kunngjøres på Doffin - den nasjonale databasen for offentlige innkjøp. Det er også beskrevet i del II hvordan konkurransen skal gjennomføres i praksis. Oppdragsgiver har et visst slingringsmonn, så lenge de oppfyller krav til likebehandling og forutberegnelighet.
Konkurranser med utgangspunkt i del III skal kunngjøres på TED, i tillegg til Doffin. TED er den europeiske ekvivalenten til Doffin, og inneholder alle konkurranser fra hele EØS-området som overstiger de satte terskelverdiene i EØS. Dessuten er reglene for hvordan konkurransen gjennomføres strengere i del III enn i del II, og oppdragsgiver har mindre slingringsmonn her enn i del II.
Konkurranser etter del IV skal også kunngjøres på TED, men reglene for gjennomføring av konkurransen er mindre strenge enn i del III.
Hvordan beregnes terskelverdien?
Hovedprinsippet er slik: Terskelverdi = den totale verdien av hele kontraktens varighet, inklusive opsjoner, eks. mva. Opsjoner kan være både knyttet til kontraktens varighet, og/eller aktuelle tilleggskjøp i løpet av kontraktens varighet.
Man skulle tro at dette er enkelt, men det kan fort bli litt komplisert. Vi skal ta et par eksempler:
La oss se på kontorrekvisita og at oppdragsgiver er en ganske liten kommune. Hvordan beregnes terskelverdien her? Jo, man begynner med å se på siste års regnskapstall eller reskontroen, og finner ut hvor mye man kjøpte kontorrekvisita for det siste året.
Så må man se på kontraktens varighet. La oss si vi skal inngå en rammeavtale på 2 år med opsjon på 1+1 år. Siden terskelverdien skal beregnes inklusive opsjoner, må alle 4 årene beregnes under ett.
Har man kjøpt kontorrekvisita for 500.000,- det siste året, blir summen 2 MNOK, altså under terskelverdien for del II. Men det som kompliserer dette litt, er at man også må ta hensyn til markedsutviklingen i løpet av avtaleperioden. Hvis vi bruker en tommelfingerregel og regner 3 % konsumprisindeks pr. år, så passerer man derfor terskelverdien for del III.
Vi kan ta et annet eksempel.
En annen kommune skal inngå leasingavtaler på et sted mellom 10 og 15 multifunksjonsmaskiner. Leasingperioden er 5 år, og skal inkludere service og vedlikeholdsavtale i hele avtaleperioden. Man antar en leasingpris på 1000,- pr. printer.
For det første må man se på det maksimalt antall printere man skal lease, altså 15 stk. I dette tilfelle må man også se på hele avtaleperioden på 5 år, altså 60 måneder. 15 printere á 1000,- i 60 måneder blir 900.000,-. Så må vi tenke på en potensiell prisvekst i samme periode, la oss si 3 %. Til tross for antatt prisutvikling havner vi fortsatt under 1,3 MNOK, og vi kan forholde oss til del I i regelverket.
Disse eksemplene dreier seg om varer. De samme reglene og terskelverdiene gjelder for tjenester, f.eks. konsulenter eller renhold. Ofte er det relativt enkelt å beregne kontraktens verdi, men når det gjelder bygg- og anleggsoppdrag kan det bli mer komplisert.
Det man gjerne gjør, er å bruke erfaringstall fra tilsvarende byggeprosjekter, og estimerer en totalkostnad ut fra byggebeskrivelsene og mengdeavgivelsene. Men allikevel vil tilbudsprisene ofte være avhengig av hvordan det står til i byggebransjen i den aktuelle byggeperioden.
Oppdragsgiver eller byggkonsulenten de bruker har ofte en grei oversikt over byggebransjen, men det kan jo skje at man allikevel ikke har et godt bilde av totalkostnaden før etter at tilbudene har kommet inn. Hva gjør man da?
Hvordan skal man kunne beregne terskelverdien når man ikke kjenner prisbildet og kostnadsdriverne i markedet? Og hva skal oppdragsgiver gjøre hvis det viser seg at alle tilbudsprisene tilsier at konkurransen skulle vært gjennomført basert på en høyere terskelverdi og et annet regelverk?
I slike tilfeller sier regelverket at terskelverdiberegningen skal ha vært forsvarlig på det tidspunktet man kunngjorde konkurransen. Så lenge oppdragsgiver kan dokumentere at de har gjort en forsvarlig beregning, så slipper han å avlyse konkurransen, og kan fortsette som planlagt.
Verdiberegning for gjentagende småkjøp
Som vi så på innledningsvis, er det slik at kjøp under 100.000,- er unntatt regelverket, og oppdragsgiver trenger derfor ikke å gjennomføre noen konkurranse. De kan gå rett til en leverandør og kjøpe direkte.
Men hva hvis den samme oppdragsgiver gjør de samme mindre kjøpene flere ganger fra den samme leverandøren, og dette samlet sett overstiger 100.000,-?
I slike tilfeller trer regelverket inn, og sier at oppdragsgiver må se på det samlede kjøpet de siste 12 måneder, eller siste regnskapsår. Hvis summen overstiger 100.000,-, så må det gjennomføres en konkurranse. I et slikt tilfelle er det kanskje naturlig å inngå en rammeavtale.
Avtaler uten bestemt varighet
I noen tilfeller inngår man avtaler som ikke har en bestemt varighet. Dette er ganske vanlig innenfor IKT, hvor lisensavtaler eller driftsavtaler har en initiell varighet på 3 år, men hvor avtalen fornyes automatisk med ett år om gangen inntil den blir sagt opp av en av partene. I slike tilfeller skal terskelverdien beregnes ut fra en varighet på 4 år. Hvis lisensavtalen inkluderer opsjon på kjøp av konsulenttimer, må disse timene også tas med i beregningen.
Terskelverdi for kontrakter med flere delkontrakter
Noen konkurranser blir kunngjort med delkontrakter. Det betyr at man har et større oppdrag som deles opp i flere delkontrakter, og hvor leverandørene kan tilby på en, flere eller alle delkontraktene.
Et typisk eksempel på dette er brøytekontrakter, hvor kommunens samlede behov for snøbrøyting og strøing gjerne er delt inn i forskjellige geografiske roder. Eller kanskje Forsvaret skal inngå hotellavtaler, hvor man har delt landet inn i regioner eller byer.
I slike tilfeller skal alle delkontraktene ses under ett. Kommunen må derfor beregne verdien av hver brøyterode separat, og summere opp alle rodene. Summen gir da den beregnede terskelverdien for kunngjøringen. Man har ikke lov til å dele opp kontrakten med den hensikt å unngå eller omgå regelverket.
Hva som skal inkluderes i terskelverdiberegningen er det også viktig å være klar over. I noen typer kontrakter skal leverandøren fungere som mellommann og kanskje benytte en tredjepart som skal viderefakturere. Da skal man basere beregningen på det leverandøren skal fakturere, uavhengig av om pengene går til leverandøren selv, eller videre til en tredjepart.
Andre konsekvenser av terskelverdiene
I tillegg til å bestemme hvilke deler av anskaffelsesforskriften som gjelder for en spesifikk anskaffelse, vil terskelverdien også ha betydning for at andre forskrifter trer i kraft.
Forskrift om lønns- og arbeidsvilkår trer inn når kontrakter om tjenester og bygg- og anlegg passerer 1,3 MNOK for statlige myndigheter, og 2,05 MNOK for andre oppdragsgivere. De samme terskelverdiene gjelder også når det gjelder krav til bruk av lærlinger.